Participation, consultation, concertation citoyenne : quelles sont les différences ?

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De plus en plus, les collectivités et acteurs publics souhaitent impliquer leurs habitants dans les projets de territoires. Ils répondent ainsi à une injonction croissante à l’association de la population à la réflexion et à la prise de décision. On parle de « participation citoyenne » lorsque les individus concernés ont un rôle effectif dans la fabrication de ces projets.

« Consultation », « concertation », « coproduction » : la participation du public revêt différents aspects. Comment les différencier ? À quelles pratiques renvoient-ils ? Nous vous proposons cet article pour vous aider à comprendre les formes et nuances entre les différents termes qui s’apparentent à la participation citoyenne.

Cela vous permettra ensuite de choisir la forme la plus adaptée à votre besoin.

Participation, consultation, concertation citoyenne : quelles nuances en définition ?

Dans le cadre d’un nouveau projet, les premières attentes des habitants vis à vis des acteurs publics sont de répondre à leur devoir d’information : qui porte le projet, quels sont les objectifs, quels impacts sur les parties prenantes et leur environnement ?

Pour aller plus loin, les organisations peuvent associer les individus au processus de décisions, en les mobilisant ou en les impliquant dans la démarche de réflexion et de construction. Par définition, c’est ce que l’on appelle la participation citoyenne. Selon le degré d’implication des participants et la période à laquelle ils sont sollicités, les pratiques existantes se différencient. On parle soit de consultation, soit de concertation, voire de co-construction ou co-production.

Les décideurs peuvent recueillir les besoins, les attentes et les avis de leurs habitants. Une consultation se déroule en amont de la prise décision. Il n’y aucune obligation en terme de prise en compte de ces contributions dans la décision finale et de justification vis-à-vis de cette décision.

La concertation, quant à elle, intervient en amont ou en aval de la création du projet. Autrement dit, elle mobilise les participants aussi bien au cours de l’élaboration du projet comme pour discuter des modalités de mise en œuvre. Elle suppose une action collective pour débattre et enrichir le projet.

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La décision finale revient, tout comme pour la consultation, aux décideurs. Dans certains cas, l’initiateur de la concertation est dans l’obligation d’ « indiquer les mesures qu’il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu’il tire de la concertation » (article L121-16 du code de l’environnement).

Sauf exception, un retour est généralement attendu d’une démarche de participation citoyenne, pour justifier et/ou expliquer la prise en compte ou non des avis et propositions recueillis. Dans le cadre d’une concertation soumise à la Commission nationale du débat public (CNDP), celle-ci va jusqu’à nommer des garants pour certifier la transparence du débat.

La co-construction renvoie plus précisément à une pratique de participation citoyenne plus ouverte par laquelle les habitants participent effectivement à l’élaboration de tout ou partie des projets initiés par le décideur.

Cycle d’un projet : à quel moment la participation citoyenne intervient-elle ?

Les objectifs et enjeux de la participation citoyenne peuvent varier en fonction des phases d’avancement du projet. Il peut s’agir :

• D’établir un diagnostic en amont du projet ;
• De co-construire le projet par un processus d’idéation ;
• D’initier un débat autour des enjeux du projet ou d’une décision ;
• D’évaluer le projet en disposant d’un retour des habitants.

Ils varient également s’il s’agit d’une démarche volontaire de la part du décideur public ou d’une participation du public imposé par la loi. On notera notamment des obligations à respecter au titre des codes de l’urbanisme et de l’environnement.

Dans le code de l’urbanisme, l’obligation de concerter concerne « toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées » pour un Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT), un Plan Local d’Urbanisme (PLU), une zone d’aménagement concerté et les projets de renouvellement urbain. De manière plus générale, les « projets d’aménagement qui modifient de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d’affecter l’environnement ». Ce même code prévoit des concertations préalables.

Dans la charte de l’environnement, « Toute personne a le droit (…) d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

Diverses lois viennent enrichir cette charte. Les dispositifs de participation citoyenne qui s’appliquent dans ce cadre, peuvent intervenir à deux moments : une procédure de participation et d’information en amont de la finalisation de l’étude d’impact, et en aval, dans le cadre des procédures d’autorisation, les projets feront l’objet d’une enquête publique.

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Restitution : quelle place pour la parole citoyenne dans la décision finale ?

Pour une consultation comme pour une concertation citoyenne, les décideurs n’ont aucune obligation de prise en compte des avis des participants. Dans sa définition, la CNDP précise néanmoins la nécessité de « justifier la motivation de sa décision », ce qui implique de garantir – à minima – un retour d’information au public.

Ce retour, que l’on peut appeler une restitution, peut intégrer une synthèse des avis recueillis auprès des personnes consultées, les raisons qui amènent les décideurs à les prendre en compte ou non et les suites qui seront données au projet.

Ces informations peuvent être rendues publiques et accessibles à toutes les parties prenantes du projet via des supports de communication papier (journaux des collectivités, relations presse, toutes boîtes..) ou numérique (newsletter, mailing, site web…). Une bonne information permettra de pallier à une baisse de confiance des citoyens vis-à-vis des institutions et de montrer, ainsi, l’utilité effective des démarches de participation.

Dans le cadre d’une consultation citoyenne en ligne, les restitutions peuvent prendre différentes formes. À titre d’exemple, les Consultations citoyennes sur l’Europe ont abouti à une synthèse européenne disponible en ligne et une page dédiée comprenant la liste des restitutions pour chacune des consultations menées.

Via les outils ConsultVox, nous vous proposons deux types de restitution :

• Une restitution globale sous la forme d’articles : tous les participants sont notifiés dès sa mise en ligne ;
• Des délibérations individuelles : une réponse personnelle apportée à chaque participant. Elles permettent d’indiquer un statut à chaque contribution (à l’étude, en réalisation, réalisée, non-retenue ou hors cadre) accompagné d’un message d’explication.

Les outils de participation citoyenne : sonder, associer ou co-construire ?

Après avoir déterminé les enjeux d’une consultation ou d’une concertation et sa temporalité, quels sont les outils à disposition ?

Le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique propose une boîte à outils des démarches de participation citoyenne, dans laquelle elle distingue quatre types de dispositifs :

• Les dispositifs d’association des citoyens aux réflexions sur les politiques publiques ;
• Les dispositifs qui stimulent la création de projets et la mise en réseau ;
• Les dispositifs d’élaboration des projets basés sur les attentes des habitants ;
• Les dispositifs réglementaires (débat public, enquête publique, consultation dans le cadre de projets environnementaux).

Les modalités, durées de consultation, coûts, nombre et publics visés varient en fonction du dispositif choisi. Pour créer des séquences participatives, plusieurs outils peuvent être combinés s’ils sont complémentaires. Nous préconisons la combinaison de dispositifs en présentiel avec des démarches de consultation en ligne qui, dans de moindres coûts, permettent de toucher un public plus « large ».

Dans un article de la Gazette des Communes, Clément Mabi – vice-président du collectif Démocratie ouverte – et, Tatiana de Feraudy – chercheuse à l’observatoire Civic Tech & Démocratie Numérique, parlent du développement de la participation citoyenne numérique. Cette dernière envisage ces outils comme des « supports qui donnent la possibilité à de nombreuses personnes de travailler ensemble (…) des dispositifs qui facilitent l’interaction, la visualisation et la transparence ».

Les outils proposés par ConsultVox peuvent intervenir aussi bien dans une démarche de consultation que de concertation citoyenne et répondre à des objectifs et enjeux différents en fonction des phases dans lesquelles ils s’intègrent.

• Établir un diagnostic en amont du projet : questionnaire / enquête en ligne, outil de signalement citoyen, affiches connectées ;
• Co-construire le projet par un processus d’idéation ; appel à idées et carte participative ;
• Initier un débat autour des enjeux du projet ou d’une décision : tables rondes en ligne.

Les différents niveaux de participation citoyenne peuvent ainsi être couverts, car le numérique complète les dispositifs de terrain. Ce qui donne l’avantage de favoriser l’inclusion d’une diversité élargie des publics.